COMPILSA

Compensation et infrastructures linéaires : stratégies et scénarios pour l’action

La compensation écologique vise à contribuer à la conciliation de l’aménagement du territoire et de la conservation de la biodiversité. Bien qu’inscrite dans la loi de « Protection de la nature » de 1976, elle n’est appliquée en France que depuis 2007, accompagnée par une forte mobilisation de la communauté scientifique et technique du secteur environnemental.

Du fait de leur ampleur et de leur importance politique, les projets d’infrastructures linéaires de transport (ILT) sont les premiers concernés par l’application de la compensation.

Cette étude aborde la compensation écologique en tant qu’instrument d’action publique, de façon à analyser comment elle contribue à réorganiser les rapports sociaux autour du thème de l’artificialisation qu’elle prétend aider à traiter. Cette réorganisation sociale suscitée par l’instrument permettra ou non d’atteindre l’objectif de non perte nette de biodiversité. Ainsi, l’objectif de cette recherche est : (i) d’étudier comment le développement de la compensation permet ou non une réorganisation des négociations et des rapports de force entre les acteurs concernés ; (ii) d’évaluer dans quelle mesure cet instrument renforce ou affaiblit la position des acteurs favorables à une prise en compte plus exigeante des enjeux de biodiversité.

La compensation écologique est abordée à tous les moments du cycle de vie de l’action publique : construction, mise en oeuvre, évaluation, perspectives d’évolution. L’approche développée pour saisir cette trajectoire articule trois approches : approche rétrospective (analyse du suivi des mesures compensatoires de projets d’ILT déjà construits) ; approche synchronique pour explorer d’une part l’évolution du cadre réglementaire et d’autre part la mise en oeuvre de la compensation (étude qualitative de trois dossiers d’infrastructures linéaires en cours d’instruction : le gazoduc de l’Artère de l’Adour, le contournement ferré de la ligne Nîmes-Montpellier, et le projet LGV Poitiers-Limoges) ; et approche prospective (exercice prospectif dans le territoire de la vallée de la Seine yvelinoise) afin d’analyser la contribution de la compensation dans la régulation de l’artificialisation.

Apports et résultats

La recherche a produit des résultats spécifiques à chacun des volets de l’action publique (construction, mise en oeuvre, évaluation), mais reliés par trois résultats transversaux :

- L’installation d’un « schisme de réalité ». La compensation écologique poursuit un objectif théorique très ambitieux de non perte nette de biodiversité, renforcé par plusieurs réformes législatives et par l’adoption de la nouvelle Loi de Reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de 2016. Mais ce renforcement réglementaire apparaît susciter une forme de « schisme de réalité » au regard de la modestie des moyens organisationnels disponibles pour l’application, et au regard de la pratique qui poursuit davantage une logique de moindre mal, malgré une acculturation des acteurs permettant une réelle montée en qualité des dossiers.

- La prédominance d’un principe de « réalisme ». Les modalités d’application actuelles de la compensation suivent un triple principe de réalisme : réalisme technique (niveau de compétence des opérateurs), économique (les coûts de la compensation ne doivent pas menacer le projet) et politique (qui influence le niveau d’exigence demandé aux maîtres d’ouvrage). La compensation doit être possible sans menacer le projet, éventuellement en assouplissant certains de ses principes (d’où le faible caractère incitatif de l’instrument).

- Une préoccupante inflation des coûts organisationnels. Dans la durée, la mise en oeuvre et le suivi de la compensation écologique impliquent des coûts organisationnels croissants que les administrations environnementales ne sont pas en mesure de supporter en contexte d’affaiblissement de leurs moyens. Cette forte inflation des coûts organisationnels engendre un phénomène d’hypertrophie de la compensation dans les débats et dans les pratiques de conservation, au risque de concurrencer d’autres formes d’action publique environnementale potentiellement plus efficaces d’un point de vue écologique.

Préconisations pour l’action

En termes de recommandation d’action publique, plusieurs réorientations ou adaptations seraient utiles pour renforcer la portée de la compensation écologique.

• Il serait souhaitable de revoir la logique qui prévaut dans la sélection des sites de compensation, en faveur de la renaturation de sites dégradés pour revenir au principe de non perte nette, et pour renforcer le caractère incitatif de l’instrument en réduisant la tolérance vis-à-vis de mesures compensatoires à faible coût en termes fonciers.
• Les coûts organisationnels insoutenables sur laquelle repose une bonne application de la compensation écologique devraient être assumés et inspirer des adaptations conséquentes pour aller vers un système organisationnel plus fonctionnel.

Une compensation écologique revenant à ses principes fondateurs semble politiquement difficile, notamment à la lumière des processus de négociation décrits dans cette étude. Cependant, elle permettrait de sortir de la situation actuelle, marquée par une efficience très faible de l’instrument (coûts organisationnels considérables pour des résultats écologiques mitigés). Pour desserrer l’étau, une analyse de la contribution de la compensation écologique dans les politiques publiques de régulation de l’artificialisation permettrait à la fois de réorienter sa logique d’application, et de rééquilibrer la structure organisationnelle en faveur des politiques environnementales les plus efficaces.

Perspectives

Le projet COMPILSA va faire l’objet d’un approfondissement à travers le projet de recherche InSERCAT « Intégrer et rééquilibrer la séquence ERC dans l’aménagement du territoire : outils et mise en œuvre de l’action publique ». Bâti sur les conclusions de COMPILSA, ce projet vise à interroger l’intégration de la séquence ERC dès la planification territoriale et analyser le rôle de l’outil parmi l’ensemble des politiques de régulation de l’artificialisation des espaces naturels et agricoles.

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